耕作放棄地とは?その面積と問題の原因、再生利用に向けた対策

耕作放棄地

多くの人にとって農地の問題は他人事ですが、イメージしやすいところでは米の価格、それ以外でも防災面での役割もあり、知れずとも恩恵を受けていることは、言われると気づくものです。

今その農地の面積が年々減っており、さらに耕作放棄地の割合が増えています。

では耕作放棄地とは何なのか?それが増えることでどんな問題が起こり、どのような対策がなされているのか?
その全容をまとめました。

耕作放棄地の定義

耕作放棄地とは、耕作に使われるはずの農地が、耕作されていない状態の土地を意味しますが、放棄という言葉が入るように、定義としては過去1年以上の間、作物の栽培が行われておらず、今後も耕作に使われない土地の状態を意味します。

耕作放棄地といっても、放棄されて間もない頃は、復元が容易である一方、放棄されて長期間経過すると、それだけ復元が困難です。
したがって、耕作放棄地を分類するとすれば次のようになります。

  • 雑草を刈り耕せば耕作が可能になる農地
  • 直ちに耕作はできないが整備を進めれば耕作可能な農地
  • 長期間の放棄で農地への復元が困難な農地

直ちに耕作できる農地で、耕作の意思もある農家が何らかの理由で耕作していない土地は、放棄しているわけではないので、「休耕地」として扱われます。
線引きが微妙ですが、放棄している・していないは現況だけでは判断できず、農家の意思によるところが大きいことから、耕作放棄地の定義は曖昧です。

遊休農地との違い

似たような言葉に「遊休農地」があり、こちらは耕作放棄地の定義の他に、耕作はされていても、利用の程度が著しく周辺より劣っている農地も含まれます。

例えば、自分で食べるだけの僅かな作物を栽培しているケースなど、事実上は大半を放棄している状態の農地ではあるものの、土地単位でみれば一応の耕作はされていますから、耕作放棄地ではなく、遊休農地という扱いになります。

耕作放棄地が統計上の用語、遊休農地が法律上の用語という違いで、区別されて使われるべき用語ではあっても、それほど厳密に考える必要はなく、所有者の意思で耕作を放棄していれば耕作放棄地で大丈夫です。

耕作放棄地の問題点

農地とはいえ個人所有の土地である以上、所有者の意思で放棄することも自由であるはずです。
ところが、農地が耕作放棄されて問題となるのは、放棄された土地よりもむしろ周辺の土地に影響が及んでしまうことにあります。

雑草や害虫の増加

農地の管理は、農家以外の人が考えるよりもはるかに大変で、雑草や害虫の増加を抑えるためには、農地が広くなればなるほど、いわゆる農薬が不可欠になっていきます。
農薬を散布するのは、良質な作物を得る目的であって、作物を栽培する予定のない耕作放棄地に、わざわざ農薬を使うことは考えられません。

そうすると、耕作放棄地では雑草や害虫が増え、周辺の農地に影響をもたらします
人間は土地の境界に敏感ですが、雑草や害虫に境界が通用するはずもなく、いくら自分の農地を適切に管理していても、近くにある耕作放棄地から無制限に雑草の種や害虫が飛散して、歯止めが掛からなくなっていきます。

周辺にまで影響を与える耕作放棄地は、どの地域でも解消したいと思っているはずですが、個人が所有権を持っていることから、個人主義と全体主義のせめぎ合いでもあって、うまく折り合いがつかないようです。

鳥獣による被害

特に中山間部で著しい影響を受けるのが、山間部に生息する鳥獣による被害です。
中山間部とは、山間部と平野部の中間に位置する領域で、農林水産省の公表では国土の73%を占めており、山地の多い日本ならではの特徴です。

中山間部の農地は、人間の活動範囲として動物の侵入に一定の役割を果たしており、鳥類・シカ・イノシシ・クマなどによる作物被害は避けられない(耕作放棄する原因にもなっている)としても、集落への被害は食い止められていた現実があります。

なぜ田や畑にカカシがあるのか考えれば、人の活動範囲に鳥獣が近づきにくいのは明らかで、集落の周辺に農地があり、さらに外側に山地がある構造は、人間と野生動物のテリトリーにおける緩衝地帯として存在してきたのです。

耕作放棄地が増加すると、野生動物の活動範囲を広げ、緩衝地帯がなくなった集落に餌を求めて現れるようになってしまいます。
事実、イノシシやクマのように凶暴性を持つ動物が、集落に現れてニュースになるケースも増えてきたように感じます。

食料自給率への影響

平成26年度の食料自給率は39%(カロリーベース)で、昭和40年度は73%の水準だったことが嘘のように低い数字です。
世界情勢が安定している前提なら輸入に頼ることも可能ですが、輸入は相手がいることなので、将来も同じ状況とは限りません。

食料自給率の低下は、米の生産調整や輸入規制の緩和など、政策的な要因も含まれるとはいえ、日本全体で見れば、収益性が低い農業からの離脱が経済成長を支えてきたことも確かで、食料自給率の低下が悪だとするかんたんな問題ではないでしょう。

しかしながら、耕作放棄地の増加は意図しない水準まで食料自給率を押し下げ、今以上に食料自給率が低下すると、本当に輸入できない情勢下では食糧危機に陥る可能性も出てきます。
食料は生命に関わるだけに、他国への依存度を減らすのは常にある課題です。

ゴミの不法投棄問題

農地に限らず、ゴミを不法投棄する人はどこでも構わず捨てますが、ある程度の良心が働くのか、不法投棄は中山間部の一見使われていない土地が多いようです。

不法行為ですから、人の目に付きにくい場所を選ぶとしても、人の心理として、黄金に輝く稲穂が実る田や収穫間近の畑に捨てていくのは、さすがに抵抗があるのでしょう。
耕作放棄地が原野化し人の気配がないとなれば、なお一層不法投棄されやすくなります。

農地の集積化が遅れる

農地の集積化とは、複数の農地を集めて一団の優良農地を形成し、大規模な農業経営者に効率よく耕作させようとする働きかけです。
後述するように、政府は農業の効率化と生産能力向上を目指して、農地の集積化政策を行っています。

農地の集積化では散らばっている農地の所有権の調整が難しく、金銭的な解決が可能だとしても、今度は耕作放棄地の問題が残ります。
耕作放棄地が農地の集積化にとって障害になるのは、耕作可能な農地として復元するために、大きな労力と費用を要するからです。

そのため、耕作放棄地を含めて大きな農地を作っても、すぐに優良農地とはなりません。
そこで、再生困難な耕作放棄地は非農地判定を行い、再生可能な耕作放棄地は耕地化して集積することで、農地の利用率を下げない公算で動いています。

農地の持つ多面的機能の喪失

2015年9月の集中豪雨で、茨城県、栃木県、宮城県に大雨特別警報が出されました。
河川の堤防が決壊し、広範囲が水浸しになって家を飲みこみ、浸水被害を受けていた光景を、ニュースで目にした人も多いはずです。

家屋への被害もさることながら、田畑を所有する農家も甚大な被害を受けたのは想像に難しくなく、収穫直前の米や農作物が壊滅的な状況になってしまいました。
こうした被害は、自然災害だけにやり場がありません。

ところで、堤防決壊のあった河川が、田畑の広がる地域を流れていなかったら、もっと早くに堤防は決壊していたかもしれないと考えたことはあるでしょうか?

農地には洪水防止機能がある

田や畑は水が不可欠で、その取水源は圧倒的に河川からです。
それだけでも、河川の水位を下げる効果を持っていますが、雨量が多くなってきたときは洪水を防止する機能が発揮されます。

田には盛り上がった畔(あぜ)があり、ブロック状になった浅い貯水池のような形状が続くため、一定量までの雨を物理的に蓄え、耕された畑は保水能力が高く、雨水が地下に入って河川への流出を防ぎます。

いずれの場合でも、集中豪雨まで耐えられる機能ではありませんが、田畑で蓄える分を超えてから河川に流出が始まり、時間差が起きて洪水が起きないか遅れます。
つまり、農地は治水計画にも影響を与え、まったく同じ河川が2つ存在するとして、農地を流れる河川と市街部を流れる河川では、必要な堤防の高さも違うほどなのです。

農地が耕作放棄地に変わった場合、保水能力が耕作地よりも低くなり、雨水が河川へ流出しやすくなることで、洪水を引き起こしやすくなってしまいます

農地には他にも機能がある

洪水防止機能にも関連して、徐々に雨水が地下水に変わっていくことで水質を浄化し還元する機能、同じく雨水の緩やかな浸透で地滑りや土砂崩れを防ぐ機能、景観の保全と保養的機能、伝統文化の継承などに貢献しています。

耕作放棄地になって、その後何か他の用途で有効活用されていくならともかく、ただ放棄されているだけでは、農地のこうした機能は失われ、地域にとっても大きな損失です。
農地は農業だけの土地ではなく、歴史的にも集団で管理されてきたように、個人の土地でありながら完全な私有地とも言えない性質を持っています。

耕作を放棄し続けると農地はどうなるのか?

荒れた農地が周辺に与える影響は説明のとおりですが、土地としての実質的な価値も大きく損なわれていく点を忘れてはなりません。
原野化した耕作放棄地は、農地への復元が難しいのは当然のこと、たとえ将来宅地へ転用(別な用途に使える土地にすること)できても、造成費の増大が不可避です。

土地の価値は、使える状態にするための費用は控除して考えるのが普通で、耕作放棄地を引き取って、耕作できる状態へ改良していくことには誰でも消極的です。
宅地でも同じことで、整地された状態の元農地と、大規模な造成が必要な耕作放棄地を比べれば、取引価格も雲泥の差になると思われます。

耕作放棄地の面積と分布

農地全体が減っているのに対し、耕作放棄地の面積は平成に入って増え続け、平成22年の農林業センサスでは、耕作放棄地が39万6千haとなりました。
面積では昭和60年の13万5千haから約3倍にも増えており、耕地面積との割合では既に10%を超えています。

耕作放棄地面積 耕作放棄率
昭和60年 13.5ha 2.9%
平成2年 21.7ha 4.7%
平成7年 24.4ha 5.6%
平成12年 34.3ha 8.1%
平成17年 38.6ha 9.7%
平成22年 39.6ha 10.6%

(データ:農林業センサス)

地域別でみると、圧倒的に広い耕地面積を含むはずの北海道で耕作放棄地が少なく、東北、関東・東山、九州での分布が高くなっています。
中でも、東北6県と表では分類していない北関東(43,851ha、分布率11.1%)は、耕作放棄地面積が大きく、その解消が緊急の課題です。

耕作放棄地面積 全国分布率
北海道 17,632 ha 4.5%
東北 76,112 ha 19.2%
北陸(新潟県を含む) 19,438 ha 4.9%
関東・東山(甲信) 100,719 ha 25.4%
東海 33,585 ha 8.5%
近畿 20,159 ha 5.1%
中国 40,815 ha 10.3%
四国 23,956 ha 6.0%
九州 60,570 ha 15.3%
沖縄 2,994 ha 0.8%
全国 395,981 ha 100%

(データ:平成22年農林業センサス)

また、北海道の耕作放棄地面積が小さいのは、農地の集積化によると考えられます。
確かに北海道でイメージするのは、広い農地を農業用機械で耕作していくスタイルで、もちろんすべてが同様ではないですが、他の地域よりも集積化は進んでいるようです 。

耕作放棄地が生まれる原因と背景

耕作放棄地は、農地の所有者が意図的に耕作を放棄しているとは限りません。
耕作したくても耕作できない人から生まれる耕作放棄地の方がより深刻で、この点を改善したいところですが、人口減少が進んでいく日本ではなかなか難しいでしょう。

農業従事者の不足

最近は見直されているとはいえ、まだまだ農業の若者離れは止まらず、農家の高齢化を止められる状況にはありません。
職業として農家を選ぶ人が少ない原因は多すぎて、解決が難しいものばかりです。

  • 高齢化による離農
  • 若年層の好みの問題
  • 労力の割に生産性が低い
  • 天候に左右されて収入が安定しない(露地栽培)
  • 農業参入にハードルが高い
  • 農業参入の費用が不足している
  • 効率化しにくい土地が多い

バブル以降、日本の景気が長く後退しても、農家が増えることはありませんでした。
好みには個人差はありますが、土まみれになって働くことに幸せを感じる人以外は、収入が低く不安定な農業は魅力的に映らないのでしょう。

新規就農を阻む農地法と初期投資

農業参入に対するハードルとしては、農地法による制限が挙げられます。
農地の所有権を取得するためには、地域の農業委員会に許可を得なくてはならず、農業委員会が許可を出すのは相手が農家もしくは農業従事者だけです。

新規参入者はまだ農家ではなく、農業委員会が農地の取得を認めないので、農地がなければ農業を始められないのに、その農地が持てないという妙な状況に陥ります。
したがって、最初は農家に農地を借りるなどして、農業経験を積むしかありません。

仮に農地を借りられたとして、住居の確保、農業機械をそろえる費用、最初の収穫までの生活費など自己資金の問題は残り、数ある自営業の中でも初期投資が多い部類です。

農業というのは、先行投資型事業の典型で、農業を始めたいと思っている人が、かんたんに参入できるような仕組みにはなっていません
蓄えの少ない若年層が新規参入してこないのは、そうした性質にも原因があります。

中山間部の農業効率化は困難

最後の効率化しにくい土地とは、平地の農地なら機械の導入が可能でも、起伏のある中山間部では難易度が上がり、果樹園が多い地域は特に困難です。
果実は木に実り手入れも高所で、手荒にするとダメにしてしまうので、機械化ができず手作業を余儀なくされるからです。

そして暴風雨で根こそぎ果実が落下するリスクが付きまとい、非効率で不安定となれば、担い手が不足して放棄されていくのも理解できます。

中山間部の農地は、耕地面積全体の約4割を占めており、集積化が難しくどのように活用していくべきか課題になっています。

土地持ち非農家の存在

農地を持てるのは農家だけなのですが、例外的に農地を相続したときだけは、無条件に農地の所有が認められています。
ところが、現代では農家の子供が農家である割合は低いでしょう。

相続した人が非農家では、農家に転業しないと耕作放棄地になってしまいます。
何とかして農地の活用を考えるのですが、元々が耕作用途しか認められない農地であるだけに方法が見つからず、結局耕作放棄地になって荒れていくという図式です。

この問題は、長らく解決できていない大きな問題で、農地を農地以外の用途で使う「転用」ができると大きく道が開けます。
しかし、転用にも制限が掛かっており、農地保護の壁が立ちはだかっています

転用と値上がりへの期待感

農地の転用は、どの農地でも認められるものではなく、優良農地の確保が前提にあるため、比較的市街地に近い農地しか認められません。
しかし、市街地は徐々に広がっていく性質から、やがては自分の農地も転用可能になって、高く売れると考える一部の農家は、農業ができなくても農地を手放さないのです。

農地の売買について。現在の価格相場と売却方法
農家の高齢化により休耕地が増えるのに対し、食料自給率を維持するため、農地の売買には許可が必要です。ここでは売買の流れと現在の価格相場についてまとめました。

そして農地の固定資産税は、宅地に比べて1/10から1/1000ほども違うとされ、単に農地を保有するコストは小さくて済みます。
ただし、固定資産税は現況主義(実際の用途に応じて課税する考え方)なので、耕作を放棄していると判断されれば、宅地並みに課税される可能性があります。

耕作放棄地への対策とその考察

耕作放棄地への対策は、本来なら所有者が行うべきことで、最近は太陽光発電や市民農園といった活用アイディアもあります。

農地で行う太陽光発電。転用型と営農型(ソーラーシェアリング)とは?
多くの農地は日当たりがよく、太陽光発電とは非常に相性がいいと言えます。また最近は農業と並行して行う「営農型」も、収入の安定化に一役買うとして注目されています。
市民農園の開設方法。貸し農園ビジネスに関する3つの制度
農家の高齢化により、担い手が減り続けていることが課題の農地ですが、最近は小規模の市民農園が注目を集めています。ここではそのニーズに注目し、「特定農地貸付法」「農園利用方式」「市民農園整備促進法」による、市民農園の開設方法を紹介します。

しかし、ここまで説明してきたように、所有者個人の事情もあって、行政が関わらなければ難しい場合もあるでしょう。
そこで、制度として国または自治体がどのような耕作放棄地対策を進めている、または進める予定であるか紹介していきます。

農地集積バンク

都道府県に設置された農地中間管理機構が、小口農家の農地や再生可能な耕作放棄地を借り受けて集め、大きな区画に整備して、経営規模を拡大したい農業経営者(法人を含む)に貸し出す仕組みになっています(売買もできます)。

ただし、もはや農地への再生が難しいほど荒廃した耕作放棄地は、借り受けの対象としない原則があるため、耕作放棄地なら何でも貸せるというものではありません

農地の所有者にしてみれば、公的な機関の農地中間管理機構が借り受け先となって転貸する形態なので、賃料収入に不安がなくなり、個人間では権利関係で農地を返してもらえない不安からも解消されるという触れ込みです。

実はアベノミクスの成長戦略の1つでもあり、数千億円もの税金を投入して農地の集積化をしていく予定ですが、成果が上がっていないと批判されている対策で、平成26年度は達成率が目標の2割に過ぎません。

その理由には、耕作放棄地を含む遊休農地の所有者が、機構に貸す(10年以上)よりも宅地に転用して売却できるのを待っている側面もあるとされ、農地集積バンクという手段を用意する前に、農地の利用制限を緩和・撤廃するべきという声があります。

農地バンクとは?利用のメリットデメリットと問題点について
アベノミクス政策の1つ、農地集積バンク(農地中間管理機構)について書きました。農地所有者の目線で見るメリットデメリットと、そこから見えてくる今後の課題とは?

固定資産税の課税強化

政府は耕作放棄地の解消と農地集積バンクの利用促進を目的として、耕作放棄地の固定資産税を約1.8倍に増税することを決めています(平成29年度以降)。
対象になる農地は、農業委員会が再生可能と判定した耕作放棄地で、農地集積バンクへ貸し出す協議を勧告されることで増税されます。

しかし、この増税については、あえて耕作放棄地にしている人は仕方がないとしても、耕作を放棄するしかない人から大反対が起こりそうです。

そもそも、農地の流動性を下げているのは、農地が農地以外に使えない制限なのですが、農地の利用制限を外してしまうと、農地の減少に繋がるため、農地集積バンクへの貸し出しを増税の逃げ道にして誘導していくことが目的です。

そのくらい、農地集積バンクの利用率が低いことを裏付けており、増税を振りかざしてでも耕作放棄地を解消していきたい意図が見られます。

また、耕作放棄地は農地として使われておらず、固定資産税の優遇をやめて宅地並み課税にするべきだという強硬な意見もありますが、利用制限がある農地を、用途が自由な宅地並みに課税するのはあまりにも酷でしょう。

耕作放棄地再生利用緊急対策交付金

耕作放棄地を耕作可能な状態に変えていくためには、耕地を維持するよりも多くの労力と費用を伴うのが通常です。
そこで、耕作放棄地を再生する作業(草刈り、ゴミの除去、深耕、整地、土壌改良など)を支援し、交付金を交付する緊急対策が平成30年度まで行われます。

交付額は最大5万円/10aで、重機を利用して行うときは、費用の1/2(沖縄県は2/3)が助成され、再生作業の翌年にも土壌改良が必要なら2.5万円/10a、作付けを行えば初年のみ2.5万円/10aの助成を受けられます。

また、再生作業だけではなく、用排水整備、農道整備、区画整理、鳥獣被害防止施設、農作物の加工施設、直売所等など、農業を再開していく上で、準備に相当するものは大抵が助成の対象になるほど、適用範囲が非常に広い交付金です。

しかし、この政策においても、耕作放棄地を生み出している背景を考えれば、根本的な解消には至らないでしょう。
たとえ助成を受けて再生しても、せいぜい保全するのがやっとで、農業ができなくて耕作を放棄している事情を改善するものではないからです。

したがって、耕作放棄地の所有者に農業を再開させる施策というよりも、耕作可能な面積を増やして、集積化を進める前段階として活用が期待される制度です。

自治体の補助金

耕作放棄地再生利用緊急対策交付金と似たような趣旨の補助金を、各自治体で個別に用意しているケースが多いようです。
自治体が定める補助金であるため、補助金額については特に決まっていません。

補助内容は、交付金の適用条件をそのまま流用し、補助金として交付金に上乗せして、制度利用者の負担を軽減している例が多く見られます。
補助金制度があるかどうかも含めて、地域の自治体に確認してみましょう。

自分では耕作できなくても、助成・補助を受けてとりあえず容易に耕作可能な状態にしておけば、売却・賃借の可能性が生まれます

まとめ

耕作放棄地の問題は、国土の小さい日本において、土地を有効活用していく点でも、生産労働人口の減少を見据え、効率的な農業を目指す点でも重要です。
その一方で、食糧生産の基幹である農業を保護するため、農地には厳しい制限が設けられ、耕作放棄地を生み出してきたのは否めません。

政府目標は、10年間で全農地の8割が、集積化された農地を利用する構造の実現です。
しかしながら、農地の集積化により大規模な農業経営者が参入することで、農業全体の生産性は上がるとして、競争力のない小規模な農家には死活問題でしょう。
そうでなくても、コミュニティの強い農家が「よそ者」を受け入れたくないという心理的な問題もあります。

また、耕作放棄地を持っている一部の所有者は、宅地への転用・売却を狙っていると考えられますが、人口減少が進む現代では、むしろコンパクトシティ化の方向で動き、耕作放棄地が次々と宅地に変わっていく様相は想像できません

増税の動きもあって、耕作する予定のない耕作放棄地を保有し続けるメリットは、一族で守ってきた土地など特別な事情を除いて失われています。
せっかく助成・補助制度が用意され、農地集積バンクに貸す・売る手段が用意されているのですから、活用に目を向けるのが現実的かもしれません。

農地の一括査定について
農地の一括査定について

農地は食料自給率低下を防ぐため、勝手に他の用途で使ったり、売却、貸地が許されていません。
しかし農家の子が農家であることは少なく、相続で手にした田畑を持て余してしまうケースが増え、耕作放棄地として問題となっています。

実はそんな土地も、鉄道の駅から比較的近い立地であれば、住居用に転用し、売却できる場合があります。
一括査定サービスでは、農地に対応したサイトもあるので、利用してみてはいかがでしょうか?

アグリメディア
市民農園としての活用

宅地にできない農地は活用の幅が極端に狭く、固定資産税が安いからと割り切れるならまだしも、周辺への影響もあって、管理しながら見えない出口に悩む人もいます。
また、農地として貸すにも相手が限られたり、相手が見えない不安、もしくは賃料の安さがためらう理由になることもあるでしょう。

それに対して、家庭菜園や週末農業のニーズは増えており、サポート付き、6㎡ほどの市民農園を提供する、「シェア畑」というサービスがあります。
運営するアグリメディアが農地を預かり、市民農園としての運営を一括して任せることで、一定の賃料も得られることから、農地活用の可能性を広げるものとして注目しています。

都市部を中心に対象地域を増やしているので、活用方法に困ったときは、相談してみてはいかがでしょうか。

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