生産緑地制度の開始から30年。2022年問題と不動産価格への影響

2022年問題
東京や大阪のように、人口が多く地価の高い大都市圏で、意外なところに農地があるのを不思議に思ったことはないでしょうか。
そのような農地は、生産緑地という特殊な農地であることが多いです。

もちろん、高層ビルが立ち並ぶ中心部は別ですが、その周辺にある住宅地では、東京23区内でもまとまった広さの生産緑地を目にすることがあります。
そして、生産緑地は2022年に大きな動きがあり、2022年問題と呼ばれています。

農地も土地の1つなので、2022年問題は不動産価格に影響するかもしれません。
どのような影響が予想されるのか、その仕組みを知っておきましょう。

生産緑地地区制度とは

都市部での住宅需要が増え、宅地不足が深刻になった高度成長期以降、市街化区域の農地は次々と宅地化されていきました。
市街化区域農地の税負担を上げ、政策的に宅地化を進めたのも大きな要因です。

その一方で、農地が果たす緑地としての役割は、良好な都市環境に必要です。
市街化が進み土地が高騰すればするほど、公園等の緑地を後から確保するのは難しく、建物の密集は、防災上でも懸念が残ります。

そこで、市街化区域の農地を「宅地化」と「保全」に分けて考え、保全すべき農地を地区指定できるようにしたのが生産緑地地区制度です。

制度の概要

生産緑地地区の指定は、市街化区域の農地で、所有者が農地の維持を希望している前提ですが、その他にも次のような要件があります。

  • 良好な生活環境の確保に効果があること
  • 農地が一団で500㎡以上の広さを持つこと
  • 営農を続けられること

生産緑地地区のメリットとデメリット

生産緑地地区に指定されることのメリットは主に税金面です。
固定資産税が一般農地(市街化区域外の農地)と同等になり、宅地価格の高い地域では、市街化区域農地に比べて1/100~1/200程度にも下がります。

また、三大都市圏の特定市(東京23区を含む市街化の進んだ市)は、相続税の納税猶予の対象ではありませんが、生産緑地地区に指定されると対象に含まれます。

・相続税の納税猶予制度
相続人が営農することを条件に、農地の相続税を大幅に猶予すること。

一方のデメリットは、農地としての制限と生産緑地地区の解除要件です。
農地は営農してこそ農地なので、売買するとしても相手は農家に限られ、原則として農業用施設以外の建物が建てられません(宅地にできない)。

また、一度生産緑地地区に指定されると、営農が不可能な状態(死亡や重い病気・ケガなど)を除き、30年間は生産緑地地区のままです。
これは、30年先まで土地活用の選択肢がなくなることを意味します。

生産緑地の買取り申出と解除

生産緑地地区の指定から30年経過するか、30年経過前でも営農が不可能な状態のときは、自治体に生産緑地の買取りを申し出ることができます。
買取りを申し出ずに、そのまま生産緑地として営農することも当然可能です。

買取り価格は時価で、必ずしも自治体が買い取るとは限りません。
自治体が買い取らない場合、誰か営農したい人にあっせんはするのですが、引き取り手はそうかんたんに見つからないでしょう。

買取りの申出から3ヶ月経過しても、誰も買い取らない生産緑地は、この時点で生産緑地の制限が外れ、市街化区域農地に変わります(生産緑地の解除)。

生産緑地地区の事例

冒頭の写真は、東京都世田谷区にある生産緑地地区の一角です。
この地域は、最寄りの鉄道駅から歩いて10分ほどの住宅地ですが、用途地域は第一種低層住居専用地域なので低層住宅しか建てられません。

近くには保育園・小中学校、鉄道駅へ向かう大通りに出ると、スーパー・ドラッグストア・飲食店等があるほか、警察署からも近いので治安が良さそうです。
写真でも周辺には住宅が広がっており、適度に木々もあって良環境だとわかります。

地価水準は55万円/㎡~60万円/㎡、広さは推測で2,000㎡ほどあるため、もし宅地なら10億円は下らない資産価値です。
明らかに住宅重要の高そうな地域ですから、宅地化されればすぐに売れるでしょう。

このような生産緑地地区が、大都市圏には数多くあるのです。
では、どの都道府県にどのくらいの生産緑地地区があるのでしょうか?

都道府県別の生産緑地地区面積

生産緑地地区に指定されているのは、ほとんどが三大都市圏となっており、都道府県別では、南関東の一都三県、愛知県、大阪府が多いです。

地域 面積(ha) 都道府県 面積(ha)
関東 7,589.0 茨城県 89.3
埼玉県 1,764.8
千葉県 1,147.3
東京都 3,223.7
神奈川県 1,360.7
長野県 3.2
北陸 0.1 石川県 0.1
中部 1,551.7 静岡県 238.0
愛知県 1,126.0
三重県 187.7
近畿 4,042.6 京都府 820.4
大阪府 2,029.5
兵庫県 518.7
奈良県 598.8
和歌山県 75.2
九州 4.2 福岡県 2.1
宮崎県 2.1
全国 13,187.6

※平成28年都市計画現況調査

生産緑地地区の面積が広い都道府県は、解除対象になる面積が大きいということですから、不動産価格に与える影響も大きくなる可能性を秘めています。

生産緑地法改正のポイント

2017年に生産緑地法が改正され、規制緩和の方向に向かいました。
ここから、法改正で大きく変わったポイントを説明していきます。

面積要件の緩和

500㎡以上としていた生産緑地地区の面積を、自治体の条例により300㎡まで引き下げることが可能になりました。
従来よりも小規模な農地でも、生産緑地地区の指定を受けられるように変わります。

また、物理的に隣接していない農地でも、個々が100㎡以上で、同一または隣接する街区内なら、それらを一団とみなして生産緑地地区に指定できるように改正されたため、こちらも対象農地が増える要件緩和です。

建築制限の緩和

農業用施設以外の建物を建てられない制限を緩和し、農産物の販売や、農産物を利用した加工製品の販売施設を建築できるようになりました。
想定される施設は、直売所や農家レストランなどです。

ただし、施設の面積を除いた残りの農地が、生産緑地地区の面積要件を満たすことや、施設の面積が全体の2割以下など、生産緑地地区の趣旨である農地の保全に支障が起きないように、一定の制限が設けられています。

特定生産緑地制度

今回の改正で最も大きく変わったのが、生産緑地地区の指定から30年経過後の買取り申出を、10年延期できる(再延長もできる)特定生産緑地制度の創設です。
この新制度はとても重要なので、しっかり理解するようにしましょう。

まず、30年経過が近い生産緑地の所有者には、自治体から意向確認があります。
そこで、10年延期の意向を伝えると、自治体は特定生産緑地に指定するのですが、意向確認前に所有者側から指定の提案も可能です。

いずれにせよ、特定生産緑地に指定されると、30年経過以降にいつでもできる買取り申出が、さらに10年経過後までできなくなります。
何のメリットもないように思えますが、実は、税制上にカラクリがあるのです。

特定生産緑地に指定されないと増税

特定生産緑地は、30年経過前の生産緑地と同様に、一般農地扱いの課税です。
これまでの生産緑地として維持したければ、特定生産緑地に指定される、すなわち買取り申出を10年延期しなければなりません。

しかし、買取り申出を延期せず、特定生産緑地に指定されない場合、生産緑地としての営農や建築制限はこれまで通りですが、課税は市街化区域農地として扱われるので、確実に固定資産税が上がります。

唯一の救いは、急激に固定資産税が上昇する三大都市圏の特定市において、5年間の段階的引き上げになっていることでしょうか。
なお、既に相続税の納税猶予を受けている場合、猶予は次の相続までとなります。

2022年問題

現在の生産緑地地区は、多くが1992年改正の旧生産緑地法により指定されました。
そのため、生産緑地地区の指定から30年経過する2022年には、多くの生産緑地所有者が、何らかの決断を迫られます。

その際に何が起こるのか――。

フタを開けてみないと分からないのは確かですが、不動産価格への影響を危惧する人たちは、これを生産緑地の「2022年問題」ととらえています。

2022年問題の概要

既に説明のとおり、生産緑地には30年経過後の買取り申出制度があり、約8割の生産緑地は、2022年に30年を迎えると言われています。
ところが、財政的に余裕のない自治体は、生産緑地の買取りを積極的に行いません。

財政力のある大都市でも、昨今のふるさと納税による減収から、生産緑地を買い取って、公園等を整備・管理していく余裕まではないと考えるのが妥当です。
すると、買取り拒否された生産緑地は、3ヶ月後に市街化区域農地へ変わります。

その結果、固定資産税の高い市街化区域農地を手放す所有者が出てきます。
生産緑地は、全国で1万3千haもあるのですから、市場に大量放出されると、不動産価格の暴落を招くというのが2022年問題です。

生産緑地所有者の選択肢

さて、生産緑地の所有者視点では、2022年時点の選択肢は3つあります。
どの選択肢が優れているという比較ではなく、どの選択肢をする所有者が多いのか推測しておくことは、不動産市場への影響を図る上で重要です。

1.特定生産緑地にする(買取り申出なし)

現状を維持したい所有者は、買取り申出せず特定生産緑地の指定を受けます。
高齢化した農家でも、後継者がいる場合には問題ないですし、農地は先祖代々受け継いでいるケースも多いので、今は手放したくない所有者ならこの選択です。

特定生産緑地に指定されると、当面の間は動きがありません。
判断を10年先延ばしにした形ですが、建築制限の緩和や税制上の誘導圧力もあって、とりあえず特定生産緑地にしておく所有者は多いと推測されます。

2.特定生産緑地にしない(買取り申出なし)

いつでも買取り申出ができるように、特定生産緑地の指定を受けない選択です。
生産緑地ではありますが、段階的に固定資産税は上がりますので、いずれは宅地化して売却・活用していかないと、単に固定資産税が上がるだけの結果となります。

したがって、2022年ではなくても、中期的には農地が放出されます。
ただし、買取り申出の自由度が高い以外にメリットは少なく、営農できる所有者がこの選択をする可能性は低いと予想されます。

3.生産緑地を解除する(買取り申出あり)

事実上、買取り申出は生産緑地の解除に等しいので、農家を辞めたくても辞められなかった所有者がするのはこの選択です。
該当者は多いと考えられますが、その全員が生産緑地を解除するとは限りません。

なぜなら、所有者が生産緑地を相続している場合、納税猶予された相続税は、買取り申出によって猶予がなくなり、利子を加えて納付しなければならないからです。
農地を売っても支払いきれない所有者は、この選択ができないでしょう。

不動産価格・市場への影響

生産緑地の多くが、2022年に節目を迎えるとしても、該当する所有者の全員が、生産緑地を解除して宅地化するとは到底考えられません。
税制上の不利益から、特定生産緑地の指定を受ける所有者は多いはずです。

しかしながら、他の所有者は生産緑地を解除して宅地化するでしょうし、特定生産緑地の所有者も、10年経過後や相続のタイミングで買取りを申し出るかもしれず、徐々に宅地化されていくのは間違いないと思われます。

不動産価格は下落の傾向

土地の暴落までは起こらないとしても、生産緑地の多い地域は、宅地供給が増えて地価が下がることは十分に想定できる影響です。
周辺よりも地価が安くなれば、人口流入や周辺地域の土地需要にも影響します。

また、都市農家の所得は、不動産経営の割合が約65%というデータがあり、生産緑地を解除してアパート等を経営する所有者が増える他、その農地を買い取って、賃貸住宅・建売住宅を建てる事業者が増えるでしょう。

そうなると、供給増による住宅価格の下落、家賃水準の下落を引き起こしますから、土地・建物・家賃の全てに2022年問題は影響するということです。

生産緑地の用途地域も影響する

建物の無秩序な乱立を防ぐため、市街化区域には用途地域という建築制限があります。
大まかには、住宅地・商業地・工業地に分かれており、建物の用途ごとに、建築できる地域を法令で規定したものです。

そのため、どの生産緑地が宅地化されたとしても、市街化区域なので用途地域による制限からは逃れられません。
このことは、生産緑地の場所によって、土地活用の幅が異なることを意味します。

例えば、事例で説明した生産緑地は、宅地化しても低層住宅しか建てられないですが、高層マンションを建てられる用途地域の生産緑地も中にはあるでしょう。
戸建て・アパートと高層マンションでは、住宅の供給数が桁違いです。

したがって、用途地域による制限が緩い生産緑地ほど、宅地化による住宅の供給数が増えて、不動産価格・市場への影響は大きいと考えることができます。

影響を受けやすい地域の考察

あくまでも一定割合の生産緑地所有者が、農地を手放すことを前提にすると、生産緑地の面積が大きいほど、宅地化される面積も大きくなり影響を受けやすいです。
ただし、全体の市街化区域が広ければ広いほど、その影響は小さくなります。

そこで、市街化区域の面積に対する生産緑地の割合に注目し、東京圏・名古屋圏・大阪圏それぞれの上位5自治体をランキング化しました。
ランキング上位の自治体は、中心都市ではなく郊外ばかりです。

しかも、郊外の自治体には、緑が多い良環境のベッドタウンが多いです。
緑地保全の必要性に乏しいため、自治体の買取りが少ないとすれば、なおさら影響を受けやすいと考えることもできるのではないでしょうか。

東京圏

生産緑地(ha) 市街化区域(ha) 割合
清瀬市(東京都) 177.3 1,019 17.4%
東久留米市(東京都) 146.6 1,280 11.5%
国分寺市(東京都) 129.9 1,148 11.3%
立川市(東京都) 206.7 2,083 9.9%
富士見市(埼玉県) 82.4 849 9.7%

東京23区の西、いわゆる西東京にある自治体が上位を占めました。
1位の清瀬市から5位の富士見市まで、ほぼ都心から等距離の同心円状にあり、小平市や東村山市など、周辺にある自治体も上位に入っています。

名古屋圏

生産緑地(ha) 市街化区域(ha) 割合
津島市(愛知県) 25.5 666 3.8%
一宮市(愛知県) 138.7 3,802 3.6%
日進市(愛知県) 33.0 1,093 3.0%
知立市(愛知県) 30.0 1,081 2.8%
碧南市(愛知県) 47.5 2,117 2.2%

名古屋圏の場合は、そもそも生産緑地の面積が小さく、市街化区域の面積に対する割合も小さいので、東京圏ほど影響を受けないと推測されます。
唯一、名古屋市と岐阜市の間で、利便性が高い一宮市は比較的影響がありそうです。

大阪圏

生産緑地(ha) 市街化区域(ha) 割合
御所市(奈良県) 40.7 443 9.2%
大和高田市(奈良県) 59.8 796 7.5%
泉佐野市(大阪府) 146.2 2,079 7.0%
交野市(大阪府) 64.3 920 7.0%
五條市(奈良県) 57.6 841 6.8%

大阪圏では、4位の交野市を除き、奈良県中西部と大阪府南部が上位で、大阪府南部には他にも上位の自治体があります(大阪狭山市、泉南市など)。
なお、京都府では京都市に近い長岡京市がトップです(大阪圏では6位)。

まとめ

2022年が来ても、宅地化される生産緑地は一部だと推測されます。
それでも、農家の高齢化により、生産緑地(特定生産緑地)の維持が難しくなるのは明らかですし、やがては宅地化されるか公園等に姿を変えていくのかもしれません。

今回の考察では、中心部よりも郊外で影響を受けそうなことに加え、生産緑地の割合が高い自治体は、ある程度固まっていることもわかりました。
そのため、複数の自治体で広範囲に影響することも予想されます。

噂されている土地の暴落は大げさですが、2022年問題を無視できるかというとそうではなく、徐々に土地や住宅の供給が増えるのは確実でしょう。
そのことに何か懸念があるなら、まだ時間はあるので早めに対処するのも一考です。

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