コンパクトシティとは?成功・失敗の事例とメリットデメリット

コンパクトシティ
人口集中による地価の高騰は、人々の意識を郊外へと向かわせ、開発が進んで道路が整備されると、商業施設が出店することで新たな街が形成されるようになりました。
こうした動きは全国で見られ、経済的には当然の結果だとも言えます。

中心部でも郊外でも、人にとって不可欠な消費活動に変わりはなく、同じ売上なら土地の安い郊外に出店した方が、企業利益も大きいからです。
大型店舗の郊外出店は、さらに人を郊外へと誘導し、中心部は空洞化していきます。

いわゆるドーナツ化現象は今に始まったことではなく、バブル期に生まれたベッドタウンと中心部の構図を模した言葉です。

このような中、空洞化した中心部に活気を戻そうとする、コンパクトシティという構想が最近注目を集めるようになりました。
コンパクトシティとは何か、実際の導入事例を交えて解説します。

コンパクトシティとは。その目的と注目される理由

コンパクトシティとは?

コンパクトシティとは、言葉から想像するとおり、コンパクトなシティ(都市)ということですが、人口の少ない小都市という意味ではなく、商業地や行政サービスといった、生活上必要な機能を一定範囲に集め、効率的な生活・行政を目指すことです。

その形態にいくつか種類はあっても、基本的には公共交通と徒歩を利用したプランになっており、自動車を必要とする郊外での生活スタイルから離脱します。
さらに、都市区域や居住区域を定め、生活圏をコントロールしていく構想です。

つまり、郊外に住宅を求めることで無秩序に広がった生活圏を、中心部(または中心部と公共交通で結ばれた沿線)に集約させることで、無駄の少ない生活・行政を目指そうとするものです。

コンパクトシティを作る背景と歴史

このようなコンパクトシティを目指す背景としては冒頭で記載したとおり、ドーナツ化現象というものがありました。ドーナツ化現象が起きてしまった結果、都市機能の分散や市街地の空洞化といった都市問題が生まれてしまったのです。

また、地方都市では高齢化が年々進んでおり、都市機能が分散化してしまった地域では、車が運転できない高齢者などの生活の利便性が確保できないといった懸念事項も上げられるようになりました。

そこで、交通手段を整え、高齢者などが徒歩で生活できるようなコンパクトシティが必要不可欠だと考えられるようになったのです。

コンパクトシティの原点は1972年のEU諸国の都市政策と環境問題対策ですが、日本においては、90年代以降地方経済の衰退がみられ、新規開発よりも既存都市の再生が求められるように、コンパクトシティという考え方が生まれたのではないかと言われています。

コンパクトシティが注目されている理由

コンパクトシティの概念自体は新しいものではなく、最近になって注目されているのは時代背景によるところが大きいでしょう。
人口減少による影響は大きいですが、他にも理由は多くありそうです。

人口減少

都市が郊外に拡大していったのは、高度成長と人口増加の影響もあり、現在のように人口が減少していく社会では、郊外へ拡大するほど人口分散が進みます。
拡大から縮小へ方向転換して、都市構造を再構築するべきだとされます。

人口減少の影響は非常に大きく、空き家耕作放棄地限界集落のように、地域から人や労働力が減ることで顕在化する問題を含みますが、人口減少は将来も止まらず、2040年には1億700万人程度で、ピーク時から2,000万人ほど減る推計です。

少子高齢化

郊外の自動車社会には馴染まない高齢者にとって、公共機関と徒歩で利用可能な施設は不可欠となり、利便性の高い地域に施設が集まっていることも大切です。
特に、医療分野の需要が高まることで、限りある医療資源を効率的に利用できる社会の取り組みが求められています

また、居住地域が一定範囲内に収まることは、送迎・訪問介護等の福祉サービスも効率よく提供できるようになります。
そのメリットは、事業者側と高齢者側の両方にもたらされます。

経済的合理性

人が集まる地域に産業が発展するのは疑いようもなく、それは労働力の確保が容易になる点と、消費需要が見込めるからです。
産業が発展すれば、それだけお金が回って経済が活性化する好循環が生まれます。

また、郊外化が進むと、行政の管理範囲も広がり、道路・上下水道の整備といったコストや、維持管理するコストも増大します。
人口減少で税収は落ち込むのですから、現行のコストを維持することができません。

環境問題

環境問題は世界的な課題ですが、CO2は自動車からの排出が無視できません。
人の移動を公共機関にシフトして、自動車利用を減らしたい意図があります。
また、郊外化の拡大は、自然環境を破壊して宅地化することに繋がり、環境保護のためには宅地化の抑制が必要とされます。

防災上の取り組み

人が集まることで、災害時の被害が甚大になる恐れはあるため、この点は賛否両論ありますが、津波や土砂崩れなどの自然災害に対し、危険性が高い沿岸部・中山間部から、危険性が低い地域へシフトするべきという声があります。

コンパクトシティのメリット

都市構造としてのコンパクトシティのメリットは、時代背景などを原因とする、前述の問題が改善されていくことにありますが、ここからは住民目線で見たコンパクトシティのメリットを考えてみたいと思います。

メリット1:利便性が高まる

コンパクトシティでは、生活に必要な公共施設や商業地域が集積されるため、アクセスが容易になって利便性が高まります
その効果は、交通費の軽減、自動車の利用頻度が減る(場合によっては保有しない)ことによる維持コストの低下によって、家計にも優しくなるでしょう。

メリット2:住民サービスの充実

地域行政が効率化されると、同時に自治体としての運営が好転しますので、住民サービスに多くの投資が可能になります。
住民税が安くなるには至らないかもしれませんが、行政区域全体では人口減少で税収減となっても、コスト減により一定水準の維持は可能だと考えられます。

メリット3:コミュニティの形成

コンパクトシティでは、高齢者は古い街並みに残り、生産年齢人口が郊外に移り住むという年齢層の分離が起こらず、世代を問わず集まって居住することから、コミュニティが形成され、助け合いながら生活する旧来のスタイルに戻ると考えられます。

メリット4:時間的余裕が生まれる

そもそも、現在の郊外から中心部へ通勤する形態は、都市部なら長時間の電車通勤、地方でも道路の渋滞による通勤時間を、毎日のようにロスしています。
ロスされた時間は、生産活動に使われることはなく、労働以外の時間が削られます。

コンパクトシティは人が集積するため、ラッシュを避けられるものではありませんが、通勤時間が短くなることで、時間的な制約が少なくなり、自由な時間を増やしてライフスタイルに選択の幅が生まれるでしょう。

コンパクトシティのデメリットや問題点

政策で郊外の拡大を抑制しようとするコンパクトシティは、メリットだけではなく、人によっては許容できないデメリットも持っています。
どちらを重視するか難しいですが、デメリットと問題点に触れてみます。

デメリット1:居住地域の制限

コンパクトシティでは、居住地域と環境保全の地域を明確に区分けしてしまいます。
これは、行政が施策として居住地域への移住を促進するものですが、逆に考えると、居住地域を制限していることになります。

人にはそれぞれの生活スタイルがあり、地域全体にとってコンパクトシティが好まれるとしても、賛同できない人は出てくるでしょう。
多くが移住した後では、移住をしない人への風当たりが強くなることも想定されます。

デメリット2:居住環境の悪化

コンパクトシティは、人口密度が上がる方向に誘導するため、人が多く集まることで住環境に弊害をもたらします。
例えば、プライバシーの侵害や騒音等の近隣トラブル、高層化による日照の妨害、治安の悪化など、静かに暮らしたい人にとって我慢できないのかもしれません。

デメリット3:医療・福祉不足への逆行

地方の医師不足は以前から問題視されていますが、むしろ医療介護資源(病床数、看護師数、老人福祉施設)において、地方の余力は大きく、3大都市圏(東京圏と中京圏)の医療資源不足は極めて深刻です。

コンパクトシティで人が集まると、その地域には今まで以上に医療資源を投入しなければならず、地価が高い中心部に医療・福祉施設を誘導できるかどうかが焦点です。
そのため、既存の施設を無駄にしないよう、医療・福祉施設を中心にコンパクトシティを展開するべきという意見もあります。

デメリット4:資産価値の格差

人が多いほど不動産の利用価値が高まり、価格は上がる傾向から、居住地域の指定から外れた地域の不動産所有者は、資産価値が下落するでしょう。
居住地域と非居住地域での不動産価格は、格差が大きくなります。

これまで、中心部の地価が高くて郊外に住宅を求めた層は、中心部に移り住んだとしても住宅を所有できる資金がありません。
さらに、せっかく手にした郊外の住宅は、資産価値が下落して余計に辛くなるはずです。

コンパクトシティを失敗させないための国の政策

コンパクトシティへの取り組みを行う自治体はいくつかあり、その背景には政府の後押しがあります。

1998年には都市計画法の改正、大規模小売店舗立地法や中心市街活用法が制定され、まちづくり三法ができました。また、2006年には中心市街地活性化基本計画という名で認定した計画に交付金や税の特例を適用しました。中心市街地活性化基本計画を申請し認定された自治体は142市、計画は226(平成30年12月現在)にのぼります。

しかし、まちづくり三法ができてから20年が経ちますが、未だ全てが成功した都市は少なく、失敗と言われている計画もあるようです。

既にコンパクトシティに取り組んでいる都市があり、先進的な取り組みとして、各自治体が視察に訪れたり、研究対象にされたりしています。
ここでは、代表的な2つの都市、青森市と富山市を加えた4つの事例を紹介します。

コンパクトシティの事例:青森市、複合商業施設の失敗

青森市の場合

青森駅を中心とした市街化区域は、徐々にドーナツ化現象を見せ、人口減少と少子高齢化が拍車をかけて、絵にかいたような中心部の空洞化が進みました
これを解消して、中心部の活気を取り戻すコンパクトシティ化が提唱されます。

青森市では、さらに2つ達成しなければならない目標を持っていました。

  1. 郊外の拡大による除雪費用の負担軽減を含めた財政の改善
  2. 新幹線の停車駅になる新青森駅との交通強化

新青森駅は、中心部である青森駅から4kmほど離れており、青森駅との交通を強化しなければ、新幹線開通の恩恵を受けられないばかりか、その利便性も保たれません。
コンパクトシティでは、公共交通の整備が不可欠なことから、その一環として新青森駅までのアクセスも強化する構想です。

3つの区域と自然環境の保全

青森駅を中心に、「インナー」「ミッド」「アウター」という3つの区域を定め、既存の市街地であるインナーを活性化の目標、住宅エリアであるミッドは住宅ストック、外縁となるアウターは都市化を抑制して、自然環境も保護するという施策を行いました。

また、多額の資金を投じて、複合商業施設を官民合同で建築します。
図書館などの公共施設と、テナントが同居することにより、多くの人が足を運ぶようになって、活気を取り戻したように見えました。

財政難に苦しむ複合商業施設

複合商業施設には、年間600万もの人が訪れ、青森市の取り組みは、成功事例として取り上げられるようになります。
しかし、全国どこの行政も、経営の試算をまともにできた試しはありません。

賃料不足で経営は悪化し、運営会社が危機的な状況に陥ると、青森市が債務を買い取ったことで市民が反発したのか、コンパクトシティを推し進めた市長が退任します。
いわゆる箱モノで失敗した青森市は、課題を残したまま現在に至っています

コンパクトシティの事例:富山市の公共交通の成功

富山市の場合

富山市の特徴は、郊外への人口拡散によって、自動車依存度が非常に高い点です。
8割以上の人が通勤にマイカーを使い、世帯あたりの乗用車保有台数が全国トップクラスで、道路の整備率も高いことから、公共交通の衰退と市街地の低密度化が問題でした。

しかも、自動車を使えない世代には不便な街となってしまい、高齢化が進む予測からも、コンパクトシティが必須と考えられたのです。

串と団子型のコンパクトシティ

富山市が目指したのは、極端に自動車依存している生活から、徒歩で利用できる生活圏(団子)を公共交通(串)で繋ぐという構想です。
公共交通は、日常的な移動手段として使えるレベルまで上げなくてはなりません。

そこで導入されたのが、廃線になるJR線を使ったライトレール(路面電車)で、自動車を使うことができない世代でも、利便性の高い公共交通が使えるようになりました。
その結果、JR時代よりも利用者は増え、予想を上回る実績に結び付きます。

特に昼間や休日といった、通勤以外の利用者が大幅に増えたことは、家に閉じこもっていた人達が外出し始めたということです。
さらに、環状線化や接続するバス路線を充実させるなど、改善を怠りませんでした。

公共交通の利用者が増えると、必然的に自動車の利用が減ります。
日本有数の自動車依存地域だった富山市は、CO2排出が減ったことで、環境モデル都市として指定されるまでに至ります。

また、都心地区や公共交通沿線地区に対して、住宅助成制度を設けることで、郊外から人が戻り始め、コンパクトシティとしての施策は一定の成果を上げています。

コンパクトシティの事例:失敗から成功へ大分市、駅開発

大分市の場合

人口47万人の大分市、大規模な工場やコンビナートが立地し、昭和39年には新作業都市の指定を受けるなど工業都市として発展してきた街です。

新作業都市の指定後、工業の発展と人口の増加に合わせて成長したため、人口密度はそのままに市街地が広く拡大してしまいました。拡散型の土地利用が進行するなかで、少子高齢化などの進展により2040年には人口が43.8万人になる見通しに。人口現象が予想される区域でも老年人口は増加傾向が見られるとされています。

そのため、税収の減少による財政規模の縮小や公共交通の縮小などが予測されており、その対策としてコンパクトシティの計画が持ち上がりました。

駅前開発で失敗から成功へ

大分市もコンパクトシティへの取り組みを7年間2006年まで行いましたが、居住人口がわずかに増加したものの空き店舗率の上昇は抑えらず、土日の歩行者量も3割り程度減ってしまい、大きな成果を上げることはできませんでした。

しかし、その後都市の中心となっており都市を南北に分断してしまっている大分駅を高架化。北側に比べ空き地が点在していた南側にホルトホール大分といった文化施設や幅100m長さ444mにもおよぶ芝生広場を建設しました。

結果、周辺にマンションが建設され、事務所や店舗などの延床面積が広がったといいます。商店や働く場所の充実により30代や40代の人口流出も防ぐことでき、コンパクトシティの取り組みとしては成功したと言えます。

コンパクトシティの事例:失敗知らず、計画的都市開発の浦安市

浦安市の場合

ディズニーリゾートで有名な浦安市人口目標設定の基、計画的に都市開発が進められてきた街です。4km四方のエリアに約16万人が住んでおり、都心にもアクセスしやすくディズニーリゾートが近いことから若い世代に人気で、日本の市町村のなかで最も平均年齢が若い街となっています。

典型的なコンパクトシティを成功

浦安市は大分市などの自治体とは異なり、初めから目標と計画があった街です。そのため、団地がありその周辺には小学校や図書館など行政の運営する公共施設が整い、医療機関や商業施設も充実しています。

ディズニーリゾートのイメージが強く、そのおかげで人口・税収が多いと思われがちですが、浦安市は当初より住宅地の造成やなども視野に入れて都市開発を進めており、法人税の税収は約1割り程度。正しい計画と運営によって現在の豊かな自治体を築き上げた言えます。

しかし、元々埋立地であることから、地盤は弱く災害に弱い、羽田空港が近く騒音問題が起きているといった一面も。コンパクトシティとしての失敗はありませんが、今後も住みやすい街になるために改善は必要とされています。

コンパクトシティは本当に失敗しているのか

都道府県通行量居住人口等施設入込数等販売額等公共交通機関利用空き店舗目標指数改善率
北海道帯広市+16%-3%+5.9%67%
青森県青森市-26%+5%+59%-18%+5%60%
長野県長野市-14% 観光地:+21%+2%+42%75%
富山県富山市+10%-2%+15%67%
富山県高岡市+14%-9%+23%-57%50%
石川県金沢市-4%+500人-3%(JR在来線)50%
兵庫県宝塚市-14%+5%+12.7%75%
和歌山県和歌山市-23%-4%0%
広島県府中市+36%+7人100%
熊本県八代市-2%-4%-5%0%
大分県豊後高田市+54%100%

※人数表記は社会動態

いくつか事例を紹介しましたが、コンパクトシティへの取り組みは本当に失敗しているのでしょうか。中心市街地活性化基本計画がスタートした2006年から5年後、2011年度末の報告をしている内閣府の「平成24年度 地域の経済2012」によると、人口密度の変化率がプラスになったのは千葉市や柏市、宝塚市や伊丹市など三大都市圏の通勤圏内の市が大多数を占めました。

また、最も重要な指標の1つである居住人口については11市のうち9市が目標指標を設定し、うち4市は改善しています。しかし、高岡市などは当初より9%悪化しており、予測を上回るペースで人口の自然減・社会減が発生していました。

一部のデータだけを見て成功か失敗かの判断をするのは難しいですが、
半分の市では、戸建て住宅建設・購入など助成事業の推進などで定住人口の促進が図られた結果となりました。5年という時間では人口低下を緩和させるのは難しいようです。

コンパクトシティの今後と課題

一度ドーナツ化現象が起きてしまった地域では、コンパクトシティ化は難しいものです。その理由としては、郊外に持ち家を建ててしまい転居が難しい長年住んだ街を離れたくないといったものがあげられます。

また、官民合同の商業施設を建設し都市部への集客を図っても、大型施設だけが盛り上がるだけで以前からある商店街は盛り上がらないなど、1つの施設だけで全体的に活性化させることは困難です。

しかし、成26年には都市再生特別措置法の一部改正法と地域公共交通活性化再生法の一部改正法がそれぞれ施行されており、都市を居住誘導区域と都市機能誘導区域に分け、区域外の開発を抑える立地適正化計画の仕組みを設けるなど、コンパクトシティへの取り組みは国にも支援されています。

市町村へ省庁の横断的な支援も行われており、コンパクトシティへの取り組みがなくなるということはないでしょう。

まとめ

コンパクトシティは、理論先行の部分が大きく、本当に実現可能であるのか、実現するとしてその有効性はどのくらいなのかなど、各地での取り組み事例が増えて、検証が十分にされていかないと、早急に語ることはできない施策です。

不幸にも街が壊滅した被災地のように、最初から街づくりを始める設定と異なり、既存の街をコンパクトシティ化していくためには、住民の理解と協力が不可欠です。
助成制度でインセンティブを与えるだけでは、移住に賛同しない人も多いでしょう。

また、郊外のさらに外側には農村があり、点在した農村集落の人々まで、コンパクトシティに組み込むことは、現実的に考えて相当無理があります。
農地は中心部に移動できず、農家が田畑に公共交通で通勤する様相は、とても想像できないですし、農家も受け入れないからです。

このように、実現の困難さについては、あまり多くが語られず、コンパクトシティの理想的な完成図から、よい効果ばかり追いかけられがちです。
施策の原資が税金であるだけに、ここは行政の手腕が問われるところです。

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